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依法治国背景下矛盾纠纷解决机制研究
作者:hbtjlssws  来源:本站  发表时间:2015-7-20 11:28:03  点击:1207


湖北同进万博官网手机版下载事务所   陈 杰

 

摘要:全面推进依法治国,离不开高效的法治实施和保障体系,社会矛盾纠纷的解决与法治实施与保障密切相关。当前,我国建立的是集诉讼、仲裁、调节、行政裁决等于一身的多元矛盾纠纷解决机制,但该多元机制尚不成熟,呈现诸多弊端,急需发展完善。
关键词:法治;矛盾纠纷;解决机制
正文
   党的十八届四中全会提出全面推进依法治国理念,提出建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的总目标。全面推进依法治国,建设法治国家,离不开高效的法治实施体系和法治保障体系,而矛盾纠纷的解决是法治实施和保障民生的关键环节,因此在推进法治建设的过程中,必须建立和完善矛盾纠纷解决机制。
    (一)矛盾纠纷解决办法现状概述
     目前,在各类社会纠纷解决机制中,人民法院仍然是解决社会纠纷的主要部门,诉讼仍然是解决社会纠纷的主要方式。同时,还存在着仲裁、民间调解、行政裁决等多种纠纷解决办法,共同承担着社会纠纷的化解责任。
    诉讼是社会公认、群众认同并普遍选择的一种社会纠纷解决方式,具有矛盾的终局性、裁决的权威性、群众的普适性的优势,一直是解决社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定、保障经济社会发展的主要方式。而通过多种方式普及法律、宣传法律、适用法律也成为国家教育人、引导人、规范人的一种有效的方式。国家通过制定、宣传、适用法律来统合社会,培养社会主体的的法律意识和法律思维,保障社会成员按照法律的规定和约束从事社会活动,促进经济社会的健康发展,维护社会的和谐稳定。人民法院是国家的司法机关,也是解决社会纠纷的主要部门,承担着绝大多数纠纷的解决任务。近些年来,随着经济的高速发展和社会的全面进步,特别是改革开放以来,新的法律法规层出不穷,人民群众的法律意识、维权意识、自我保护意识不断增强,通过诉讼保护自己合法权益不断成为社会的共识,人民法院的案件也像井喷一样迅速增长。但司法解决社会纠纷终究是有限的,因为司法有着繁杂的诉讼程序、较高的诉讼费用和较长的诉讼周期,不能满足当事人所有的司法需求,更不能平息所有的矛盾纠纷,更难以实现案件法律效果、经济效果、政治效果和社会效果的统一。如果司法被一个社会无限地滥用,司法资源不能充分地发挥作用,司法承担太多的矛盾纠纷解决任务,人民法院必然负重前行直至不堪重负,极有可能导致其他新的社会矛盾纠纷的产生、发展或激化。
    仲裁是当事人根据他们之间订立的仲裁协议,自愿将其争议提交由非官方身份的仲裁员组成的仲裁庭进行裁决,并受该裁决结果约束的一种制度。在所有解决矛盾纠纷的方式中,特别是解决商事矛盾纠纷,因其与法院的审判活动一样,有着一定的程序设计,依据的是法律的明文规定,结果关乎当事人的实体权益,是解决民事争议的方式之一,也是同诉讼最为相近的解决方式,它与和解、调解、诉讼并列为解决民商事争议的几大方式。仲裁所具有对现代市场经济突出的适应性、与诉讼最为相近的程序设计以及立法所赋予的强制效力等特性,使其成为诉讼之外解决商事纠纷的最重要、最有效、最合理的途径。
    人民调解是除了诉讼之外的解决社会矛盾纠纷的最主要的方式,也是广泛被社会采用、人民群众愿意接受、平息矛盾纠纷效果比较明显的解决方式,在现代社会中发挥着很大的作用。根据我国《民事诉讼法》、国务院《人民调解委员会组织条例》、司法部《人民调解工作若干规定》,人民调解组织的性质是调解民间纠纷的群众性组织。民间调解组织为社会矛盾纠纷的调处和化解在组织上提供了保障,发挥了人民调解“第一道防线”的作用。同法院和诉讼相比,人民调解组织和民间调解活动具有着自身的突出特点,比如:调解组织一般遍布于社会各个角落,根植于民间,人民调解员了解矛盾纠纷产生的原因,掌握矛盾纠纷的特点,理解矛盾双方的心理,比较容易进行调解和处理,能够保证起到良好的调解效果。调解没有诉讼那样有法律规定的程序、必须依据法律规定的条款,可以及时便捷地参与公民纠纷的调解,采取比较机动灵活的方式,因地制宜、因人而异,有助于及早解决纠纷。人民调解组织往往处于人民群众之间,人民调解员就是普通的人民群众,同人民群众同呼吸、共命运,能够想到一起、做到一起,了解人民群众的所思、所想、所做、所为,能够通过便当的方式、利用各种有利条件、通过各个可能的渠道参与矛盾纠纷的调解和处理,化解矛盾纠纷的效果比较明显。但从实践上看,民间调解也有着自身的弱点,比如调解的结果不够稳定,当事人可以反悔,也可以不予履行。《中华人民共和国人民调解法》第三十三条规定:“经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认,人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力。”如果没有当事人按照法律的规定,主动申请人民法院确认其效力,调解协议则不具备法律的效力,更不具备强制执行力。民间调解组织是民间的自治机构,组织化、制度化、专业化的程序都比较底,人民调解员具备的法律知识、法律意识、法律修养都不强,调解的行为也不够规范,采取的方式也体现出随意性大、弹性大的特点,调解的结果有些也不够严谨,使调解这种方式不被社会公众普遍认同并广泛采用。此外,在全国各个地区,因为经济发展水平、司法基础、法律意识的不同,各地的人民调解组织发展并不平衡,且普遍存在着不能有效衔接、保障机制不健全,经费不足的问题,直接或间接地影响了调解事业的发展和调解工作的开展。
    行政裁决是指行政机关或法定授权的组织,依照法律授权,对平等主体之间发生的、与行政管理行为密切相关的、特定的民事纠纷(争议)进行审查,并作出裁决的具体行政行为。行政裁决有政府的强大后盾,有行政权力的运行模式,有法律和行政法规的明确依据,具有明显的行政管理的色彩和行政权力运行的特点。行政裁决因其不收取任何费用,行政机关同人民群众结合紧密等特点,效率高而成本低,是一种比较容易让当事人接受、在行政纠纷中被广泛采用的纠纷解决途径。但在现实生活中,行政裁决却频频遭遇发展的瓶颈,不被行政机关广泛采用,更不被人民群众普遍选择,作用越来越不明显,也越来越不突出。比如按照法律的规定,公安、税务、工商、土地、海关等部门具有直接进行行政裁决的职能,既可以对行政纠纷进行裁决,也可以对裁决的结果根据法律的规定采取强制执行措施。但其他没有法律规定赋予执法职能的行政部门,一般不会主动参与矛盾纠纷的化解,而是或消极地对待,或将矛盾上缴,或直接申请法院进行裁判或执行。此外,行政裁决的本质毕竟是一种行政行为,过浓的行政化色彩直接导致其不能过多地依据法律的规定,在运行的程序上、法律的适用上、裁决的合法性上等各个方面,体现得人为因素浓厚,行政化色彩突出。一些行政机关为了行政管理的需要或为了政绩工程、形象工程,行政裁决缺乏明确的依据,行政裁决的取向存在问题,处理的结果有失公正,处理的程序不够严谨,处理的方式简单粗暴,直接影响和制约了行政裁决的使用和效力的发挥,随着立法的健全、执法的规范、管理的严格,行政裁决在解决社会矛盾纠纷中的作用越来越有限。
    社会矛盾纠纷在经过诉讼、调解、仲裁或行政裁决后,矛盾纠纷没有得到恰当地解决,或结果不令双方或一方满意,或当事人有着更大的心理预期,当他们的愿望在正常的解纷环节不能得到实现和满足时,往往将其寄托给非常态的解决方式中,这种方式往往又不会被社会认可或接受。比如以不断上访、群体上访、越级上访为突出表现的“信访”。而这些非常规的解纷方式多数会涉及社会的和谐稳定、个人的身心健康和经济社会的发展进步。非常规性纠纷往往是在矛盾纠纷己经比较激化的情况下,人民法院、民间调解组织、行政机关、仲裁机构都没有更好地办法解决或根本解决不了,当事人采取近乎极端的方式,到党委、政府、人大、政法委等各个机关,选择国庆、春节、重大外事活动等时机进行上访,对经济社会发展、社会和谐稳定带来较大危害。非常规性纠纷的存在最根本的原因就是在我国经济社会发展的特定阶段,社会各个阶层、多个利益主体之间的矛盾甚至对抗,逐渐己经发展成为影响社会安定团结甚至国家安全稳定的重要因素。在今后较长的一个时期,我国社会矛盾将随着经济的深入改革、对外开放程度的增加而不断增加,如果各种矛盾纠纷解决机制不能有效地解决、处理或平息这些凸显的矛盾纠纷,或解决矛盾纠纷的结果不足以消除潜在的隐患,或我国的人民法院、仲裁机构、民间调解组织和行政裁决机关等矛盾纠纷解决机构不足以及时、有效、平稳地解决大量涌现的矛盾纠纷,非常规性纠纷就将大量涌现,包括群众上访数量增多、当事人同政府的对抗升级、社会动荡等不稳定因素增加,等等,必将给社会稳定和经济发展带来较大影响。如果被外国的敌对势力所利用,还可能影响国家的安定团结和长治久安,甚至导致更为严重的政治后果。
     综上,目前我国存在着诉讼、仲裁、人民调解、行政裁决、非常规解决纠纷机制等多种社会纠纷解决机制,各个机制之间基本上相互独立、各自为政,相互配合、协调合作、共同发挥作用的合理体系尚未形成。这直接导致了多数矛盾纠纷没有经过协商、调解、行政裁决等程序而直接进入到诉讼程序,或者引起上访等群体事件的发生,或者直接造成恶性的社会事件。同时,由于人民法院诉讼的解决方式长期以来处于主流地位,在某种程度上又影响和阻碍了其他矛盾纠纷解决方式比如人民调解、仲裁、行政裁决等的正常发育,解决机制单一、结构不合理、比例严重失衡等问题长期得不到解决。由于除了诉讼以外的矛盾纠纷解决方式没有得到充分地普及,人民群众对其他方式的程序、功能、特点了解得不多,直接导致当事人更加不愿意选择这些矛盾纠纷解决方式,甚至排斥、误解。而单纯的诉讼却因为成本高、程序多、操作僵硬等不足,在解决矛盾纠纷过程中存在着这样那样的弊端,相对很多案件己不是最佳的解决途径。诉讼和非诉的相互对接不够,分工也不够严格,缺乏相互的配合和互补,导致了没有形成整体的优势。而矛盾纠纷解决参与人员的法律素质低、处理问题不专业、人为因素大、结果不统一等问题长期存在,使得人民群众对社会解纷机制的认同偏低,接受偏难,非常规性解纷机制仍将长期存在。
    (二)健全完善矛盾纠纷解决机制
实践证明,有效化解社会矛盾,不仅需要强化集中清理、强调源头治理,更需要调整理念,加强顶层设计,自上而下健全完善相应工作机制。具体来讲,可以细分为利益目标导向机制、利益诉求表达及调处机制、权益保障机制、利益冲突应急处置机制四个连续的过程。
     一是利益目标导向机制。当前,社会矛盾的产生与一部分人没有正确的利益观、牟利观有着直接的联系。没有良好的心态和观念,没有正确的世界观和方法论,有再好的矛盾化解机制也是不行的。因此,只有坚持正确的思想政治导向,引导人们树立正确的义利观,营造积极健康的思想舆论氛围,才能正确化解社会利益矛盾,树立社会主义的新价值体系,促进社会和谐。特别是在推进文化建设大繁荣大发展、构建社会主义和谐社会的新时期,社会主义核心价值体系作为社会主义社会的主导价值观,在引导和帮助人们理解党的主张、接受科学理论、认清自身责任、区分是非曲直、辨别善恶美丑以及培养文明道德风尚方面具有不可替代的作用,最大限度体现社会的多元诉求,具有积极化解矛盾的重要功能。处理社会矛盾,既要重视法律手段的调节作用,充分发挥司法机关的职能作用,又不能绝对化、简单化,即使进入司法渠道,也要把处理过程变成加强思想工作、理顺情绪的过程。要处理好越来越突出的矛盾纠纷与有限的司法资源之间的矛盾,解决好维护稳定工作中源头预防与末端处理之间的关系,必须充分发挥政治优势,依靠各级党政组织、社会组织和广大群众化解矛盾纠纷、调整利益关系。要健全社会矛盾化解的新机制,首先要发挥社会主义核心价值体系的引领作用,以马克思主义指导思想为灵魂,营造全社会的和谐舆论氛围,塑造全社会的和谐心态; 以中国特色社会主义共同理想为主题,形成全社会的共同理想信念,增强全社会的凝聚力; 以民族精神和时代精神为精髓,树立全社会的和谐理念,培育全社会的和谐精神; 以社会主义荣辱观为基础,形成全社会的良好道德风尚,形成全社会的和谐人际关系。要加强利益价值导向的教育,强化社会主义核心价值体系的整合力和引领力,使人们能够普遍接受一种社会共同认同的价值观,使民众情绪沿着理性的轨道健康发展,为社会矛盾的化解奠定良好的利益导向基础。
     二是建立利益诉求表达及调处机制。没有畅通的利益诉求表达,社会矛盾纠纷的化解就无从谈起。要建立通畅的渠道来表达各利益主体的利益需求,引导群众以理性、合法的方式表达利益需求,同时综合利用政策、法律、经济、行政等多种手段以及教育、协商、对话、调节等多种方法化解已经出现的社会矛盾,维护社会稳定。一是畅通规范民意表达渠道。在社会转型期,我国社会内部各种利益关系越来越复杂,利益诉求不断增多,客观要求健全信访信息系统,搭建多种形式的沟通平台,引导群众以理性合法的方式表达利益诉求,把群众利益诉求纳入制度化、规范化解决的轨道。福建省大力推进信访事项“路线图”,所有的信访事项,首先要进行调解; 调解不成的,分两条路径走: 属于行政机关管辖的,就走职能部门调查处理、复查、复核的“三级办理”程序;不属于行政机关管辖,属于法院受理、办理的,就由法院管辖。经过行政三级办理过后信访人还不服,属于法院受案范围的,法院依法及时受理。各地各部门通过实施“路线图”促进了“四个到位”,即信访部门对信访事项分清性质、明确管辖、转办到位,职能部位,纪检监察机关对玩忽职守的公务人员问责到位,公安机关对扰乱公共秩序的信访人坚决查处到位,做到维护群众合法权益和查处违纪违法行为“两手抓、两手硬”,及时有效解决了一大批信访问题和矛盾纠纷。实践表明,“路线图”让老百姓的每一件诉求都有职能部门和工作人员依法办理,使矛盾纠纷在法定时限内能够得到及时处理,也使相关主体进一步明确各自的权利和义务,是畅通和规范民意表达渠道的有效途径。二是完善拓宽民意表达路径。要健全基层民主制度、民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、协商谈判制度、公民投票制度、信访责任追究制度、督办查办制度等,尽快开通电子信访渠道,降低群众信访成本,建立以互联网为平台面向市民的信访网站,拓宽诉求渠道,建立合法有序的利益诉求表达方式。要完善立法听证制度,充分听取社会各方面的意见,特别是对自身利益有重大影响的人的意见,保证政策制定的公平公正。要完善政府信息公开制度,要让人民群众对与自己切身利益紧密相关的事情及时了解,保障公民知情权的行使。要完善监督制度,不断拓展人民群众的监督渠道,搭建公民参政议政的平台,保障公民监督权的行使。三是健全矛盾纠纷综合调处机制。政府要严格依法行政,依法办事,不能运用权力干预群众的合法诉求,保证群众诉求的权力,不绕开法律和制度来解决问题。要健全社会矛盾纠纷和信访热点难点问题排查、调处、预警、通报、责任追究等工作制度; 健全社会矛盾纠纷大调解组织网络,明确职责任务,加强人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”工作,确保各类社会矛盾纠纷就地、及时、有效化解; 健全上下联动、左右协调的调处机制,对排查调处的各类矛盾纠纷和群众来信来访以及上级批转的矛盾纠纷,及时反馈信息,互通情报,联动处置,确保矛盾纠纷得到及时有效处理;健全工作落实机制,将矛盾排查化解工作纳入各地综合治理与维护稳定目标考核的重要内容,将矛盾纠纷排查调处责任制落实到各单位和责任人,并实行责任倒查和问责机制。同时,要建立社会矛盾的民间调解机制,保障调解工作的人员和经费问题,充分发挥民间组织在化解矛盾纠纷中的作用,引导人民群众通过法定程序表达自己的利益诉求,通过合法手段维护自身的合法权益。
    三是发展建立群众权益保障机制。长效机制的构建,必然有保障因素,否则是不完善的机制,是一个没有保障的机制。要以科学观统领经济社会事业发展全局,按照以人为本的要求,关注民生,解决关系人民群众切身利益的民生问题,更加注重社会公平,更加注重经济社会协调发展,使全体人民共享改革发展成果,注意从源头上化解社会利益矛盾,建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能权益保障机制建设。同时,应建立系统的社会保险法律法规,规范基金的管理和运营,建立健全权益保障的监督机制,尽快培养权益保障机制所需要的管理人才。要进一步扩大城乡就业,落实各项政策,开发就业岗位、健全劳动力市场、搞好岗前培训、完善就业服务体系等措施。城市重点抓好新增劳动力、高校毕业生、复员转业军人特别是“零就业”家庭、大龄失业人员的就业; 农村特别是贫困地区重点抓好有组织的劳务输出工作。全面构筑城市居民生活保障体系,完善企业职工基本养老保险,全面推行企业离退休人员社会化服务,加强养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险工作。完善城市居民最低生活保障制度,建立规范的低保标准调整机制,确保低保金按时足额发放,把符合条件的城市困难群众全部纳入医疗保障范围。抓紧构建农村居民生活保障体系,做好农村“五保户”、优抚对象、特困群体和灾区群众的供养、保障和救助工作,落实失地农民生活保障政策,全面建立农村居民最低生活保障制度,解决农村贫困人口温饱问题和最低生活保障问题。建立农民收入增长机制和农民工工资支付保障机制,努力增加城乡居民收入。妥善处理好农村征地、教育收费、拖欠农民工工资等历史遗留问题。
    四是建立利益冲突预警应急机制。利益冲突预警应急机制是为了实现化解社会利益矛盾的目标,各构成要素按照一定的机理联结起来,在预防处置突发性事件过程中实现整体联动,从而在利益冲突与应急处置上发挥出最佳功能的联结方式和运行方式。要建立健全预警体系,加强应急管理工作,就是要提高国家保障公共安全和处置突发公共事件的能力,预防和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件及其造成的损失,保障国家安全,保障人民生命财产,维护社会稳定。完善预警和应急管理,重在建立健全冲突预警应急机制。要贯彻属地管理和“谁主管、谁负责”的原则,认真履行在维护社会稳定中的责任,建立务实高效的指挥机制和责任追究机制;要重视和加强信息预测与分析工作,建立多层次的情报信息网络,密切关注社会动态和热点问题,准确预测、掌握群体性事件的趋势、动向,加强信息监控,把群体性事件控制在萌芽状态,构建利益冲突预警机制;要建立包括党委、政府,人大、政协,政法委,公安、法院、检察等机关组织的跨部门整体联动机制,共同处理群体性事件,建立处理群体性事件整体联动机制; 要制定具体可行的应急预案,形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制,确保在处置群体性事件中做到信息灵敏、指挥有序、出警及时、处置果断,最大限度地降低群体性突发事件的危害,进一步完善群体性事
件应急处置机制。

结  语

     在建设社会主义法治国家热情不断高涨的当代中国,司法的作用被提升到一个新的维度。然而我们也应该清楚的认识到:司法只是解决纠纷的一种方式,并非所有纠纷通过司法都能够解决,司法解决纠纷的方式也存在一定的限度和弊端。从解决纠纷的方式看,司法是最具权威的。司法是维护社会公平正义的“最后一道防线”,意味着在正常的情况下,司法不应成为矛盾纠纷发生时的首要选择,而应成为在各种救济途径失败的情况下的最后选择。在整个社会规范中,其他纠纷解决方式也发挥着越来越重要的作用。法治并不意味着司法成为纠纷解决的垄断者和当事人的必然选择。寻求和构建多元纠纷解决机制,形成一个较为完备的纠纷解决体系,让纠纷主体能够根据法律规定,按照自身利益的需求去主动选择纠纷解决方式,是一个理性社会所应具备的最基本功能。在不断完善司法体制的同时,充分发挥非诉纠纷解决机制的功能,构建与完善多元纠纷解决机制以弥补司法的限度所产生的弊端,是有效解决社会纠纷、实现公平正义、维护法治秩序、构建和谐社会的必然要求。

 

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