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行政强制措施的司法监督制度调研分析
作者:hbtjlssws  来源:本站  发表时间:2019-10-30 11:09:14  点击:261

湖北同进万博官网手机版下载事务所   谢菊芳(实习)

 

    依法行政是实现依法治国方略的关键,这宏达的社会治理系统广泛涉及经济、政治、文化等社会各个领域,包括行政立法、行政执法、行政司法、执法监督等多个环节。而如何加强和改善行政执法,提高执法水平。乃是最重要的一环。行政执法面广量大,涉及诸多利益因素,是产生具体行政行为的最重要的环节,也是研究行政执法的一个重要课题。从目前看行政执法虽然比过去有很大的进步,但是一些方面任然不适应客观要求,存在一系列突出问题,成为我国行政执法的一个重要薄弱环节,而加强和改善这一薄弱环节的关键就是加强和改善行政执法监督,形成科学有效的监督机制。
    行政执法是行政管理的重要环节,它最直接、最经常、最广泛地影响公共利益和老百姓个人利益,也是最容易导致或诱发社会矛盾纠纷、影响社会和谐稳定的现实因素。加强行政执法监督,是保障和督促行政机关严格规范公正文明执法,切实维护公民、法人和其他组织合法权益的重要手段,是全面推进依法行政、加快建设法治政府的重要内容,是又好又快推动科学发展、促进社会和谐、实现社会公平正义的必然要求。
    行政执法监督在行政法体系中的地位十分重要,尤其在当今世界,约束行政权成为紧迫的普遍性问题。行政执法监督已成为国家监督体系中最主要的组成部分之一,世界各国都有一套行政执法监督方面的法律制度。我国相应的制度也在逐步健全,关键是如何更充分地发挥这些制度的作用。我国的行政执法监督体系大致包括权力机关的监督,行政系统的内部监督和司法监督,此外还有社会监督。。
    司法监督,即司法机关的监督包括审判机关的监督和检察机关的监督。审判机关的监督主要是指人民法院通过具体行政诉讼对具体行政行为的合法性进行的审查,撤销违法的具体行政行为,变更显失公平的行政处罚行为,以实现其监督职能。检察机关的司法监督,主要是指人民检察院通过对严重违法乱纪,可能构成犯罪的国家机关工作人员,尤其是对有渎职罪、贪污罪、贿赂犯罪的公务员进行侦查和提起公诉,以实现其监督职能。在我国初步建立的行政执法监督体系中,司法监督因其严格、公开的司法程序,具有高度的权威性,以权力制约权力也是防止权力滥用和防止腐败的最好方法。因此可以说,司法监督是各种行政执法监督方式中最重要、最不可或缺的方法之一。笔者拟对当前司法行政执法中存在的突出问题和原因进行深入调研分析,并如何完善监督机制,改善行政执法,形成若干对策和建议:
    一、目前行政机关行政执法中存在的问题
    由于行政机关法治工作机构不健全,有一些市一级的行政机关尚没有专门的法制工作机构,县级行政机关的法制工作人员大多是兼职,且执法队伍的素质不能完全适应形势发展的要求,一些执法人员在执法过程中存在“重执法、轻规范、重法律、轻德治”的现象。现阶段存在的问题主要表现在以下几个方面:
    (一)首先是缺少统一的法规规范依据。实行行政执法监督的根本目的在于规范行政行为及其程序,而行政执法监督行为必须由法律法规来规定其执法监督主体、职责范围及运作程序。如基层法律服务所脱钩改制至今,尚没有相关的配套的规章制度出台,致使很多工作无法进行,这就使得行政机关在执法工作和执法监督工程中缺乏统一的具有法律效力的标准,给执法监督工作带来一定困难。其次是执法监督工作任务重,人员少,基层机构不健全。以司法行政执法为例,近几年来,除了原有的公正、万博官网手机版下载、基层法律服务所的执法职能外,又增加了法律援助、司法考试、司法鉴定、社区矫正等执法权限。执法范围扩大,面临的问题增加,但人员却相对较少,特别是县一级行政机关,大多没有专门的法制工作机构和人员,且法制人员变动很大,在系统内自上而下不能形成一套完整、规范的执法监督制约机制。三是执法人员的执法水平有待进一步提高。目前,大多数行政执法人员都基本能够熟练掌握行政执法相关法律法规,但由于没位执法人员的业务素质和个人认知不尽相同,部分执法人员对法律法规还不够熟练运用,有的执法人员还不能够做到亮证执法,在具体执法过程中“重实体,轻程序”现象时有发生,在一定程度上影响了依法行政执法整体水平的进一步提高。
    (二)执法有权无责问题。
    行政执法是一项非常严肃的工作,直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益,也是一个地区、一个部门依法行政水平的一个重要窗口,然而,当行政执法有权无责时,执法行为必将偏离法律的轨道,变得随心所欲,侵害国家、社会和群众的利益。在有的地区和部门,一些长期存在的执法违法问题不能引起我们的重视,就拿执法趋利问题来说,之所以能形成一定的气候,甚至执法创收的“黑色产业”,很大程度上就暴露了执法中权责脱节的问题,行政机关和执法人员只有权力,没有责任。再比如执法随意问题,如果执法随意是个别执法单位或个别执法人员偶然现象,则另当别论,然而在一些地区,一些执法单位和执法人员随意执法是一个公开的事实,乱罚款、乱收费、乱审批、无所顾忌。还如粗暴执法问题,有些地方的城管执法人员对沿街摆摊的小贩,经常不问青红皂白强行扣车、扣货,甚至公开辱骂相对人,或者将相对人所卖的水果、蔬菜等货物倒在地上,踩上几脚。这些违法执法行为都是在广大群众的眼皮下进行的,为什么无所顾忌,为什么能够长期持续?核心就是执法者没有责任观念,更没有责任约束,习惯于抖威风、耍特权,甚至把执法变为谋取非法利益的手段。
    (三)执法方式滞后于改革的要求。
    在推进依法行政、建设法治政府的新形势下,随着政府管理职能、管理体制改革的不断推进,行政执法方式必须适应客观要求不断创新,甚至要起先导作用。不能执法制度变了,执法观念不变、方式不变。但是,在现实中,一些行政执法机关缺少创新意识,对传统的执法方式依赖性大,执法方式落后单一,执法效能低,进而造成管理难度大、成本高、不到位等问题。如许多执法单位仍然习惯于人盯人的执法方式,一味要编制、要经费。有的地方在市场管理中,不注重有效的日常管理,习惯于搞运动执法、集中整顿等传统方式来执法,执法效率低、社会效果差。还有部门在执法制度如行政许可制度改革后,不知道如何执法,造成管理上的缺位。
    (四)行政执法监督不力。
    从总体上说,对行政执法机关的监督有党的监督、权力机关的监督、司法监督、群众监督等外部监督和行政机关基于上下级关系的内部监督。但是,这些监督仍然存在监督不力的现象。例如,宪法、地方组织法明确规定地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行,但由于人大及其常委会往往缺乏有效的监督手段,对行政执法部门查处的具体案件,特别是对那些既具有行政执法权,又不隶属于地方政府序列的行政执法部门,地方人大及其常务会很难进行有效的监督。行政执法部门的内部的监督,虽然有行政监察机关的监督,但是监察机关的监督仍仅限于对有违法违纪的行政执法人员的查处,对行政执法机关的具体行政执法行为是否合法、是否得当则无法监督;行政复议法已颁布实施,行政复议制度已经建立,但是由于行政机关上下级之间的隶属关系和工作业务往来,上下级行政机关在政绩、工作成效等各方面发生千丝万缕的联系,上级行政机关纠正下级行政机关的违法行政行为或查处下级行政机关的违法行政行为存在各方面制约和牵制因素。行政机关本身缺乏一种有效的监督约束机制、纠错机制,行政执法机关的很多违法行政行为,如果当事人不提起行政诉讼或申诉,行政违法行为就很难自行纠正。由于当事人存在疑虑,担心行政执法机关“报复”,往往不敢起诉或申诉。另一方面,政府法制机构作为政府法制工作的参谋助手,具有一定的执法监督权,但是由于政府法制机构的监督缺乏权威性,监督没有手段,政府法制监督的作用不能够充分发挥出来,切实有效地监督行政执法机关的行政行为,违法行为得不到纠正。
    二、存在上述问题的原因
    行政机关行政执法中存在问题的原因是多方面的,归纳起来主要有以下几个方面:
    一是执法者认识方面的原因。主要表现为:一些执法人员缺乏“执行法律”和“为人民服务”的执法理念,只看重“行使权利”而忽视“履行职责”,在观念上是权高于法、人情大于法,实施行政执法时怕被复议、怕当被告、怕担责任等。二是行政执法队伍建设滞后,主要表现为:部分行政执法的法律素质、政治思想素质、心理素质和文化素质亟待提高,不适应社会主义市场经济条件下的行政执法的客观要求。三是由于行政机关的行政执法活动逐渐增多,而且执法程序存在很大弹性,执法结果不固定,同时同广大人民群众的生活利益密切相关等,因此执法的困难多,纠纷较多,容易失误,不易得到相对人很高的,很一致的评价。主要表现在以下几个方面:“监督工作尚未做到经常化、制度化、具体化、往往靠运动式的突击检查来“救急救火”,追求轰动效应,但过后依然如故;未曾建立并认真实行监督责任制,考核奖制度不健全,缺乏严格的执法责任制,面对执法违法行为时难免出现相互推诿、无人查究等现象。一些执法监督部门热衷于表面文章应付上级机关检查和取悦于领导,在执法监督检查中习惯于搞“既往不究、下不为例、亲疏有别”;某些执法监督案件惩罚过轻,不能产生震慑作用,造成执法监督工作中形式主义严重。五是社会监督、民主监督的力度不够。这主要表现为:“由于实用主义作祟,在实践中群众监督难以受到重视,因而逐渐丧失民主监督的积极性。据笔者所知,一些市从市到县行政执法机关都聘请了行风监督员,但实际上监督作用并不能够充分发挥,有些单位只是每年年底开一次行风监督员座谈会,象征性的征求一下意见。社会组织的监督分散、乏力且监督渠道有限。
    二是行政执法司法监督受到行政权的干预。司法家督受到行政权的干预情况比较突出。根据宪法规定,我国人民法院按照法律规定独立行使审判权,不受行政机关和社会团体及个人的干涉;人民检察院按照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是事实上,司法机关在行使司法权的过程中却受到来自多方面的影响,特别是处理一些行政部门领导的案件,经常会受到各种权力的干扰,严重妨碍了正常的司法监督工作。之所以出现这种情况,是因为在我国司法权受地方保护成为妨碍司法权独立行使的最大拦路石。
    三、开展行政执法监督的意义
    作为国家行政机关,在依法治国的今天,规范行政执法行为,完善行政执法监督工作,提高依法行政执法水平,有着重要的意义:
一是有利于维护行政相对人的合法权益。公证、万博官网手机版下载、基层法律服务,法律援助、司法考试、司法鉴定等司法行政的每一项职能、均和广大人民群众的生活息息相关。在法律服务、法律保障和法制宣传的过程中严格执法,规范行政执法行为,切实加强行政执法监督工作,对维护行政相对人的合法权益,促进司法行政事业健康发展,维护社会稳定具有突出的意义。
    二是有利于提高司法行政执法人员的执法水平,推进依法行政。在司法行政执法人员执法的过程中,由于行政执法人员业务水平的限制或认识上的偏差,工作中难免会出现一些疏漏,通过健全监督体系,制定监督制度,加强执法监督检查,对执法的合法性、公正性、适当性进行有效监督,可以及时发现,查处和纠正执法人员的违法行为,减少行政争议,提高执法人员依法执法水平,推进司法行政系统执法队伍建设。
    三是有利于保障司法行政机关履行法定职责,维护司法行政部门的社会现象。法律法规赋予司法行政机关的职权,很多时候也是司法行政机关的职责和义务,司法行政机关在具体行政行为中,确实存在一些司法行政机关消极执法或越权执法的问题,造成有法不依,执法不严、越权执法以及违法不究的现象。这些不当具体行政行为,通过外界法律监督将面临着复议被撤销或诉讼败诉的法律后果,给司法行政部门的社会形象带来一定的负面影响。因此,司法行政机关要达到履行法定职责的目的,维护司法行政部门的社会形象就必须加强执法监督。实践证明,法律法规在赋予司法行政部门行政执法部门职能的同时,也要求司法行政部门必须在法律法规的框架内,更好更规范地实现监管职责,建立内部监督机制,承担内部管理监督制约机制规定的责任。
    四、加强行政执法监督的建议
    一是调整、充实、整顿行政执法与监督队伍。目前,确需加强的行政执法和执法监督部门应当加强,尤其是县一级司法行政机关,应妥善解决好行政执法人员和行政执法监督人员的职责,保质保量地及时充实行政执法的队伍,做好人员配备满足工作需要,而不要因为“因缺人而废政”。对未经培训、未取得执法资格和证件的人员擅自执法的现象,既严重影响到司法行政机关的形象,又增大了社会成本(行政违法行为一方面损害相对人的合法权益,一方面又因行政败诉须由国家赔偿从而造成国、民两亏),故应进一步严格整顿行政执法队伍,坚持禁止随意授权给不具备执法资格的人员从事行政执法活动。
    二是开展行政执法监督检查,应当坚持标本兼治。突出对行政执法行为的规范和约束,特别是要着力推动社会热点、难点问题的解决。各地每年都应当选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,开展行政执法监督检查,具体工作由政府法制工作机构组织实施。要特别注意把督促和推动严厉查处危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安、公共安全等方面的违法案件,解决就业、教育、医疗、社会保障、保障性住房等方面人民群众最关心的问题,列为行政执法监督检查的重点,精心选择和强势推进有代表性、有影响力的行政执法监督检查项目,以便有效回应人民群众的诉求和期待,维护社会的和谐、稳定和进步
    三是积极提升网上公开运行质量,着力推动行政执法过程公信化。一要认真搞好行政权力库的建设维护工作。要统一、完善标准规范,进一步清理、确认、规范行政权力,统一行政权力事项名称和编码、行政执法规范和行政处罚标准。同时,要随着权力依据或实施主体职能的变化,适时动态调整或更新行政权力库等系统信息。二要充分利用行政权力网上公开透明运行系统,特别是政府法制监督平台,大力推行规范性文件备案审查、行政执法公示、行政执法告知承诺、重大行政处罚备案、重大行政许可备案、行政执法案卷评查、行政执法绩效评估、行政执法案例指导、行政执法风险防范、行政执法案件举报投诉、行政复议应诉监督、行政执法责任追究等制度,通过行政执法权在阳光下运行,实现行政执法过程的标准化。三是要支持配合其他有关部门抓紧研究制定行政权力网上公开透明运行考核指标,加快推动实现行政权力网上运行系统与政务(行政)服务中心信息系统、部门核心业务工作、行政绩效管理的有机融合。
    四是进一步完善行政执法监督机制。行政执法机关不仅要自觉接受权力机关、司法机关、社会舆论监督等外部监督,同时要通过完善行政执法机关的层级监督机制来加强对行政执法活动的监督。行政机关上下级之间基于行政隶属关系,它的层级监督具有更直接、更具体的特点。一是要通过立法,建立和完善规范性文件备案、重大行政处罚备案、行政执法投诉、行政执法检查制度、行政执法人员管理等制度,进一步加强政府法制机构在行政执法监督方面的权威性,依法监督下级行政机关的抽象行政行为和具体行政行为。二是对涉及经济和社会发展全局以及公民、法人和其他组织合法权益的重大决策和行政执法程序,监督机关要通过新闻媒介向社会公开,接受社会的监督。三是建立行政执法综合考核和社会评议机制,通过政府法制机构监督和社会评议的办法对行政执法机关的执法行为进行综合考核,并将考核结果作为考核行政执法机关工作的重要内容和负责人晋级的重要依据。四是严格行政执法人员亮证上岗、投诉、末位淘汰制度。
    五是在监督手段上,把政府法制机构的监督与监察机关的监督有效的结合起来,形成新的内部监督体制。


附:
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